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　　当前世界发展的主流是经济、科技、信息全球化，在全球化的背景下，世界各国不断调整结构发展模式，根据我国行政管理情况，我国政府借鉴和参考了西方新公共管理思想，构建更加高效的管理体制，本文论述了新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义，保障我国行政管理管理改革效果，充分发挥出中国行政管理的作用。

　　新公共管理要求由政府制定总体政策，同时要分开管理和操作，同时提高办事效率，将指导的作用充分地发挥出来，利用新公共管理思想，可以降低政府的工作压力，减少政府的开支，提高工作效率。政府需要从整体角度看待一切问题，平衡资源竞争性需求。公务人员要积极履行自身的职责，保障工作效果，执行上级的政策。政府要具备全局意识，利用科学策略保障治理效果。在新公共管理过程中，政府不能是封闭的，应该具备一定的社会责任，和群众建立民主的关系，这样可以使政府和群众的了解程度得到增进，政府服务的导向为顾客需求，明确顾客的需要，这样才可以提出针对性的策略。政府服务于公民，政府需要给予公民更多的选择权，积极听取公民反映的意见，以此为基础调整相关政策，政府要履行自身的职责，为人民提供优质服务，要看重集体利益。针对传统模式，政府的权力比较大，有权解决各类事情，但是也具有局限性，最终效果也不够理想。为了改变这种局面，可以利用授权和分权等方式，迅速地反映外界变化，保障问题解决的高效性。向社会基本单元下放管理权限，社会单元包括社区和家庭以及志愿者组织等，这些基本单元可以实现自我服务和自我管理，保障最终效果。对于权力实施分散，可以使管理工作变得到更加轻松，政府也可以了解真实的事实。

　　新公共管理思想体现了西方行政管理的发展趋势，解决了资本主义国家的公共管理问题，并且通过社会发展实践，验证了新公共管理的有效性，利用新公共管理思想，很多西方国家落实了公共管理改革工作，使国家公共管理水平不断提高，提高了国家的综合实力。现如今新公共管理虽然还不够完善，例如新公共管理过于依赖经济学知识，这样会增加政府管理问题，但是新公共管理具有系统性和普适性以及明确性等特点，这些优势是不容忽略的。我国属于发展中国家，处于社会转型时期，在这一阶段也逐渐暴露出公共管理领域的很多问题，因此我国必须要提高行政管理能力，我国需要参考和借鉴科学的发展理论，因此新公共管理非常适合。

　　我国在20世纪70年代开始落实政治、经济体制改革，现如今我国已经全方位的改革了政治。经济、文化等领域，并且获得良好的经济体制改革效果。我国实施社会主义市场经济体制，促进我国经济建设发展。为了保障经济建设可持续发展，需要设置相匹配的政治体制，这也突出了我国公共行政管理的重要性。我国公共行政管理体制发展时间比较短暂，传统公共行政管理模式影响比较大，在公共管理领域当中，行政法规不够完善，工作效率有待提升。借鉴新公共管理思想，在公共行政管理过程中引入目标管理和绩效管理以及成本核算等管理思想，可以使政府公共行政管理水平不断提高，也可以由此提高工作效率，为我国经济和社会发展提供良好的服务。

　　我国政府工作效率有待提高，相关部门通常会花费大量的时间处理一些简单的事情，这是因为计划经济的影响，过分集中权力，管理范围不够明确，组织机构不够合理，工作内容存在重叠和遗漏等问题。相关法律法规不够健全，没有保障工作人员的自身素质。新公共管理注重政府的工作效率，注重提高全体人员的工作意识，合理配置资源，可以明确划分职责权限，积极协调、配合各个部门的工作，落实企业化管理理念。

　　现代企业管理主要利用目标管理和绩效管理以及成本管理等方式，新公共管理在公共行政管理领域当中融入企业管理手段，借鉴企业的管理手段，使中国行政管理质量不断提高。新公共管理对于中国行政管理改革具有积极影响，我国行政管理工作和企业具有较大的不同，在行政事务管理过程中可能无法利用纯粹的企业管理手段，但是企业管理方式具有一定的科学性，企业管理比较重视市场需求和客户需求，公共行政管理工作可以借鉴这种理念。在政府公共管理当中可以学习企业绩效管理和成本核算等手法，这样提高政府部门的服务意识，提高工作人员的工作责任心，进一步联系公共管理人员和被管理者，保障管理质量和效率。在财务管理过程中，可以利用预算绩效管理方式，利用绩效管理工作，提高财政资金的利用率，保障政府为人民提高良好的服务。

　　政府在公共服务领域通常是处于垄断地位，在新公共管理的影响下，可以在公共管理过程中引入竞争机制，私人企业也可以参与到公共服务管理当中，在基础设施建设过程中发挥市场机制的作用，私营企业可以参与到电力、电信和交通运输等工程项目，这样可以降低政府财政压力，同时也可以极大地节省公共管理成本，高效配置资源，加快流通公共资源，使公共服务质量大幅度提升。在公共服务和竞争当中融入私营企业，可以改变政府的管理职能，在降低了政府公共服务压力的同时，可以充分发挥出政府在公共管理组织管理和监督等方面的作用，丰富公共服务产品，有利于细化公共服务内容，保障公共服务的个性化，促使社会实现公平化的发展模式。

　　在政府行政管理当中吸引人民群众的参与，我国强调人民当家做主，各级政府要为人民服务和负责，因此各级政府要关注人民群众的需求，积极听取群众提出的建议。为人民参加政府工作提供更多的途径，各级政府可以适当地公开工作内容，保障人民群众的知情权，使其更加积极地参与政府行政管理工作，政府也可以充分利用社会公众的监督力量，扩大中国行政体制改革效果。

　　政府通常都会严格遵守制定的规章制度，这样就会导致政府行政管理工作过于死板，不够灵活，无法满足实际工作需求，需要改革我国行政管理工作，制度属于一种手段，制度是为了更好地完成公共管理目标，落实制度是为了解决存在的问题。借鉴新公共管理理念，政府行政管理要注重工作绩效，要做到有法可依、执法必严，及时治理出现的问题，避免问题不断恶化，促进法制社会的和谐发展。我国政府要进一步健全法律法规，落实法律法规，有效杜绝有法不依和执法不严等现象。中国行政管理改革的主体就是公务员队伍，在新公共管理影响下，会改变行政部门的公务员管理模式，此外其薪资待遇和级别等都会因此发生变化，公务员薪酬会和绩效建立密切的联系。公务员群体要跟上时展脚步，提高自身的政治敏感度，只有不断提高工作绩效，才可以获得长久发展。因此利用新公共管理模式，也可以使公务员群体的工作责任心不断提高。政府部门也要建立绩效考核制度，严格考核各级政府公务人员，根据一定标准公开进行考核工作，并且要公示考核结果，方便人民群众了解，严肃处理不符合要求的人员，奖励表现突出的公务人员。

　　借鉴新公共管理理念，政府需要建立顾客意识，做到以人民为主，满足人民群众的各类社会需求，使政府服务质量不断提高，在日常行政工作当中，政府可以做到政府工作公开，保障服务形式的多样性，完善政府工作评价机制，引导人民群众评价政府工作，如果某些部门人员受到人民群众的投诉，政府需要全面考察部门人员，如果确定存在失职行为，就要严肃处理，坚决杜绝类似行为的发生。四、结束语近些年我国各个领域都在全方面的落实改革工作，当前我国市场经济不够完善，需要进一步提高政府工作效率，因此中国行政管理改革需要借鉴新公共管理理念，结合我国实际国情借鉴吸收新公共管理理念，有利于提升我国的政府管理水平。

　　[1]马忻.浅析西方政府新公共管理改革对中国的借鉴意义[J].中国管理信息化，2018，21（20）：189-190.

　　[2]林民望.新公共管理运动影响中国行政改革？——一个海外中国研究视角[J].国外社会科学，2017，（6）：73-82.

　　新公共管理是世界管理的一部分，不同程度地影响了世界上所有的国家。新公共管理理论从博奕论，以及法学和经济学中吸取了丰富的营养。”另外欧文．休斯(Owen．E．Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的观点，认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。根据西方行政学者们的论述，新公共管理的基本思想可以做如下概述：

　　(一)掌舵与划桨分开。即把服务和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出去给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，并通过与这些机构签订绩效合同使对服务结果负责。政府把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”

　　(二)政府服务以顾客为导向。新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是市场，就同系统、银行和保健系统一样都是市场。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“企业经理和管理人员”，社会公众是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”或“客户”，政府服务以“顾客”为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

　　(三)政府广泛采用私营部门成功的管理手段经验和竞争机制。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如全面质量管理、目标管理，降低成本提高效率等，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。同时引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。

　　(一)政府借鉴企业家的管理模式，降低行政成本，提高行政效率。我国政府机构长期以来一直存在高投入低效率的现象，造成这种现象的原因是多方面的，但主要是在传统政府模式下，政府不仅制定政策，而且亲自提供服务。结果是政府什么事都作不好，显得过于疲惫。新政府的主要职责是决策和管理，即制定公共政策并实施监督与评估，而具体的公共服务则由私营部门、非营利组织和下级政府组织通过竞争来提供。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

　　(二)新公共管理引入一些科学的企业管理方法技术。我国的政府管理处在传统的科层制管理环境，习惯于依赖正式的规章制度，领导对下级的控制着眼于过程而不是结果，评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所做的贡献，而是看他们能否严格遵守规则，缺乏成本——效益分析。我国应该适当的把一些科学的私营管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。

　　随着高校的持续扩招，高校学生工作的重要性也提高到一个新的层次，如何科学地做好学生工作，是摆在广大高等教育工作者面前的关键课题；新公共管理理论对于社会生活的很多方面都产生了较大的正面影响，对于高校学生工作的意义也很大，借鉴新公共管理理论的精髓，将有利于高校学生工作的科学发展。

　　新公共管理理论诞生于20世纪80年代，它主张政府部门借鉴企业的管理方式和竞争模式，强调提高政府公共服务的效率，简化政府职能，减少运作中的成本；强调加强政府与公民的互动，遵循顾客第一和尊重消费者主权的理念。新公共管理理论体现了以人为本的价值取向，关注公众对于政府工作的满意度。它大大扩展了公共管理学的研究视野，为政府管理提供了新的操作模式；深化了政府与市场的关系，增强了公权力的透明度，有利于充分保障公众的权益。高校作为公共组织，也能从新公共管理理论中受到启发，解决学生管理工作中出现的问题。

　　目前大多数高校的学生工作管理体制主要为层级管制，是具有官僚型特点的管理体制。学生必须被动地遵守学校的各种规章制度，学校自上而下有一套学生工作组织结构，服从命令是这个结构的关键理念，学生工作方面的重大决策权本文由集整理集中在学校的政机关部门，二级学院的工作自主权很小，特别是学生辅导员，其工作任务量重，压力大，与学生的直接交流最多，但受重视程度较低，工资待遇也较低，在进行学生工作时需要过多地请示学校机关，受到的约束比较多。

　　目前，很多高校对学生的管理仍然注重“管”，即对学生的约束和命令性质的要求比较多，计划经济时代的管理色彩仍然浓厚，只求学生平稳地、认真地度过大学生活，忽略了服务于学生的重要性。新时期的学生个性差异比较大，生活观念、学习观念比以前有很多不同，自我独立意识也比较强。而目前的高校学生工作理念不能与学生的实际情况相适应，影响了其全面发展。

　　大学思想政治教育是大学学生工作的重要部分；目前，由于受到社会环境变化等因素的影响，大学思想政治教育的目标比较模糊，没有坚定将大学生培养成“四有”青年的信心，思想政治教育有时流于形式，教育方式比较单一，主要是进行“两课”的教学，而课堂气氛比较古板，教学方式不能引起学生的兴趣，感染力不高，没有启发学生主动进行思想政治理论的学习。因此，很多高校的思想政治教育效果不好，这对于学生工作的发展有着不利的影响。

　　由于受到传统管理体制的影响，高校对于学生干部管理也呈现出命令式的形态，即学生干部接受学生管理老师的任务并照章完成。在这个过程中，学生干部的主动性没有充分地发挥出来；学生干部内部也没有较合理的竞争与考核机制，学生干部队伍的运作方式与政机关的模式很相似，考核目标很模糊，工作完成情况注重形式而不注重实质，忽略了普通学生的评价，这使很多学生干部安于现状，工作效率不高。另外，对于学生干部的业务培训也比较缺乏，使很多学生干部边摸索边工作。

　　新公共管理理念强调以顾客第一，即以公众的满意度为第一要素；而高校学生工作则可以受该观点的启发，树立“以学生为本”的理念；改变传统的官僚式的的管理体制，坚持服务于学生，尊重学生的需求和观点，适当减少命令性或约束性的管理方式，加强同学生的沟通，深入挖掘学生的内心世界，将学校管理与学生自我管理相结合，使学生的综合素质全面

　　高校辅导员队伍是开展学生工作的重要主体，要构建精神鼓舞和物质奖励有机结合的激励机制，在精神鼓舞层面，需要推广优秀人物和事迹，加强高校文化建设，关注辅导员精神生活和心理状态；在物质奖励层面，要建立公平的工资福利待遇，加强绩效奖励，保障科研经费，加大学习培训等。精神鼓舞和物质奖励二者都不可偏废，只有有机结合才能提高辅导员队伍的工作积极性，帮助其贯彻“以学生为本”的理念，有效地开展工作。

　　要将大学生的思想政治教育当成一个系统的工程来对待，不仅仅只局限于“两课”的教育；应当加强学校与家长、学校与社会的沟通，使家长与社会有效地参与到大学生思想政治教育过程中，创新“两课”教育的形式，提高教学的吸引力，同时协调运用心理健康教育、大学文化建设、道德教育的方式，充分发挥网络媒体、社会实践等教育载体的作用，使思想政治教育充满活力，学生能够充分参与，从而达到思想政治素养提升的效果。

　　老子哲学的根基是“道”，从道出发老子认为道的自然本性是“人法地，地法天，天法道，道法自然”。“道常无为而无不为”。这里所说的“自然”，是道的存在状态，这种存在状态是毫无勉强、不受外在约束的自由自在状态，即自己如此的状态。这里所说的“无为”是道的主体态度，这种主体态度是不强作妄为，顺其自然的态度。这就是说，道是自然的，所以常无为，然而正是这种无为的道生成万物，所以又无不为。就道生成万物的无执无施、无意无为而言，“道”是“无为”的。就天地万物无不是由“道”生成来看，“道”又是“无不为的”。“道”是无为与无不为的统一，应以“无为”达到“无不为”的目的。无执无为，则万物各任其能，各适其性，同归于化。“无为”是道家的一个重要概念，在少数地方，又被说成无事。无为是相对于“有为”而言。老子所谓“有为”指违背人的自然本性（或自然法则）的“妄为”、“强为”而言。老子认为，如果人不依自然本性行事，完全按照人的功利原则去设置行动目标并为实现这一目标而采取盲目行为，那就必然导致人性的异化，产生大量的虚伪、丑恶和荒诞现象。老子所说的无为，并不是什么也不干，而是一种在更高层次上的顺其自然的行为。要体验老子所说的道，就必须无欲、无为，无为即可以见道，道是一种带有神秘色彩的自然规律的理解。既然宇宙的本原是道，而道是自然无为的，那么人也应该遵循道，所以人也应自然无为，以无为的态度和方式处事。可以看出，道家的无为首先是指人自身没有私求，对外界不妄加干预的处世态度；其次是指顺应自然，不加强制的存在状态；再次是指自由自在，不受束缚的精神境界。人无私求、不安作、不强制，是顺应自然的状态和过程；而无拘无束的自由则是顺应自然的结果。

　　庄子继承老子思想，进一步阐述无为而有为思想，并把无为具体化为三个层次：无己、无功、无名。《庄子逍遥游》说：“若夫乘天地之正，而御六气之辩，以游无穷者，彼且恶呼待？”讲的就是无为境界，那么人们如何达到这一境界呢？庄子说圣人要做到“无己”、“无功”、“无名”。庄子用惠子种大部瓠和不龟手之药的故事说明“至人无己”，又用藐姑射山上的神人和尧来说明“神人无功”，用尧让天下来说明“圣人无名”。

　　“无己”有两个含义，一是精神自由，一是排除个人成见，一切顺应自然，是属于无为范畴的。无己即可理解为无为，也即顺应自然而为。庄子说经商的宋人根据自己戴帽子的习惯，就臆断越人也戴帽子，于是去越国做帽子生意，结果陪了大钱；惠子抱着大瓠只能做瓠的成见，只好把辛辛苦苦种成的大瓠杂碎丢掉；善制不龟手药的宋人囿于世代以药涂手，漂洗丝絮的成见，不知道把这种药用在更有价值的地方。可以说这三个人都是“有己”，一但有己，就无法顺应自然，只有无己的至人，才能乘天地之正，御六气之辩。才能顺应自然，无往而不成功。可见庄子批评的三个人都是因为怀有个人成见，办事不能顺应自然。

　　庄子“神人无功”的寓言故事更能说明“无为而无不为”的主题。《消遥游》说：“藐姑射之山，有神人居焉，肌肤若冰雪，悼约若处子，不食五谷，吸风饮露，乘云飞，御飞龙，而游四海之外”。藐姑射山上的神人远离人间，不肯以物为事，一切顺应自然，任百姓自由生息发展，他们主观上没有主动的愿望，也没有建功的行为，这可以说是无为阶段。然而这些无为的神人，在物质上却能“使物不疵疬而年谷热”，万物各得其所，在精神上能感化人中之杰——尧，这可以说是无不为的阶段。

　　圣人无名也是讲无为，名与实相比较，实属于本然的东西，而名属于人为的东西，实为主，名为宾，圣人应该有其实，摒其名，抛弃人为的东西。做事不注重名利，而注重实效，如果说有名，名也不过是实带来的附属物而已。

　　此外，庄子还用无用就是大用思想来说明无为而无不为，《庄子秋水》说“号物之数谓之万，人处一焉”。作为万物之一的人，其存在，行为方式也应该无为，应该“无以人灭天”，即顺应自然而无以人为，顺应万物之理而不为不作，人的无为来自人的自然本性，也应顺应自然，与自然融为一体，不要故意去强为、妄为。所以庄子认为“虚静恬淡寂寞无为者，天地之本而道德之至”。把无为作为人们最高的行为准则。

　　美籍华人陈荣捷教授曾把老子的“无为”说成“不采取反自然的行为”。英国著名学者李约瑟教授把老子的“无为”定义为“禁止反自然的行为”。可见老子所说的无为指戒绝反自然的行为，而不是戒绝人的一切活动。所谓无为而治，《淮南子原道》解释为“所谓无为者，不先物为也；所谓无不为者，因物之所为”。这就合理地阐述了老子“无为而治”的思想，使老子思想具有强烈的生命力。

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　　在老子看来，不管是“以德治国”、“以智治国”，还是“以力治国”、“以法治国”皆不能违背人的自然本性。由“无为而治”出发提出“上得无为而无不为”的管理思想，即要求“体道”、“守道”的上得之人，对黎民百姓的管理应当师法自然之道，既不可违背自然规律而妄为，亦不可离开客观实际而强为，而应以“无为”而达到“无不为”的目的。老子和庄子反复强调，天道自然无为，人道应该遵从天道，顺应自然，实践无为。老子提出“为而不恃”、“为而不争”，庄子提出“功盖天下而似不自己，化贷万物而民弗恃”。老子提倡的“无为而治”并不是无所事事的懒汉似的管理方法，而是一种以最小的领导行为取得最大的管理效果的积极进取的管理方法。“治大国，若烹小鲜”。

　　老子提出：“是以圣人处无为之事，行不言之教；万物作而弗始，生而弗有，为而弗恃，功成而弗居。”所谓处无为之事，即是以无为原则去处理一切事情。无为，才无不为；恣意妄为，不仅无所为，还会祸乱丛生。当然，社会人生总离不了人的自觉能动的活动，离不开主动的作为；但这一切都必须因循规律，丝毫不容强行妄为。提倡行不言之教，所谓不言之教，并不是摈弃言教，只是因为“希言自然”和“多言数穷”的缘故。教有言教和身教，而且身教重于言教，不言之教，即为身教，这在管理中成为重要的管理思想。老子对管理者进一步提出“四不、三宝”的无为要求。什么是“四不”呢？从正面讲：“自见者不明，自是者不彰，自伐者无功，自矜者不长”。从反面讲：“不自见故明，不自是故彰，不自伐故有功，不自矜故长”。自我表现、自以为是，这类轻躁炫耀之举违背自然，违背规律，乃是附痈赘疣之类，必须革除。做到“四不”也就做到无为。什么是“三宝’呢？“我有三宝，持而保之，一曰慈，二曰俭，三曰不敢为天下先”。即仁慈、节俭、谦让的品格。老子无为而治还含有“不争之德”，庄子说无名。在老子看来道的本性是“利万物而不争”，所以法道者亦应为而不争，即是利万物而不与物争功，利他而不与人争名，“以其不争，故天下莫能与之争”，不争即大争。

　　老子和庄子反复强调，天道自然无为，人道应该遵从天道，顺应自然，实践无为。人和自然应该和谐相处，它们都遵循着道所固有的规律运动。在社会人生中，只有顺呼自然之道，清虚无为，才能超越世俗生活中那种种有限的、甚至狭隘片面的功利追求，也才是最有价值的。相反，面对错综复杂千变万化的世界，要是只出于一时之利，而独断枉行，势必其害无穷，只有高层建瓴般地超越急功近利，超越狭隘短浅，只求创生，不求占有，即无为而为，才是最值得追求的。这绝不意味着束手自缚无所作为，而只要求顺应规律、抛弃强行枉为。安民抚民，免除苛政、。“我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴”。精贫安宁、和谐有序的社会自我不期而然。

　　无为，不是无所作为，而是不要故意而为，不要有反自然的行为。老子提出虚静即是无为，虚静不仅是老子的养生之道，也是老子的管理之术。如何虚静无为呢？稷下道家赋予它实践功能，虚静无为关键在于对管理工具的操作与运用，把管理工具归结为义、理、法。认为君主只要操纵这些工具而不用特别作为，即可实现“无为而无不治”，平治天下的目标。就管理而言，要谋求国泰民安、天下和谐，功成事遂，却又毫无勉强、自然而然，这是最佳的境界。

　　始于战国而盛行于西汉的黄老之学，推崇老子思想并把道家和法家思想结合起来，用于治理社会。道家清静无为，以退为守，与儒家的仁政之道，法家的循名责实，信赏必罚，三者构成中国古代思想文化的三位一体的基本要素，浸透于民族的性格和心理中，影响了中华民族几千年。

　　老子和庄子认为，人生的最终目的不是满足一切欲望，而是要达到与整个宇宙合而为一的体验。作为自我，只有顺应宇宙的动态平衡、一体和谐的法则，自然无为，无私无欲，才能发挥个体生命的创造天赋，对人类事业有所建树。道家无为思想，对于现代可持续发展思想的树立，把发展的代价控制在最小，处理好人与人、人与社会、人与自然关系，顺自然而行，尊重规律、利用规律，而不是掠夺自然，索取的同时要注意保护，否则必然遭到自然的报复。人们在征服自然、向自然索取的过程中，破坏自然，遭到自然的报复，这本身就是妄为、强为给我们的最好解释。无为而治，是禁止反自然行为。行政管理是对人的管理，更是遵循规律，建立合理的机制，对管理人员的要求更高。吸收老子无为而治的思想，领导者在行使管理权时，既不能随心所欲的去“妄为”，亦不能脱离实际去“强为”，而要顺其自然，因势利导，严格按照客观规律办事，否则，就会遭到失败。利用规律即是顺应自然，创造良好和谐的环境，轻松愉快的工作，而不能逆自然法则，去创造规律，不要人为地去设置障碍，设置隔阂，对人对事不要有成见，不要居功自傲，不要太重名利，抛弃人为，顺应本性。做到这一点，就容易做到为人民服务，以人民的利益为利益。在与自然和他人交往中，一个重要的度是不要反自然而为。

　　海内外许多管理学家吸取老子的无为而治的哲学智慧，结合现代管理实际，加以现代诠释，取得了巨大的成功。美国贝尔试验室所以能够在高科技领域取得辉煌成果，重要原因之一是在企业管理上实行无为而治。该所负责人陈煜耀博士在他的办公桌前挂有一条“无为而治”的条幅，并在这句格言下面将它译成英文：最好的领导者是能帮助人，让人感到不需要他。领导者的责任在于既要做到你在领导，又要做到别人并不认为你在干预。

　　老子无为而治的思想还被美国著名心理学家罗杰斯所利用。罗杰斯创立“以人为中心心理治疗”方法，流行广泛，影响深远。其心理治疗思想与老子哲学思想有较为广泛和深刻的关系，存在着相同和相近之处。老子无为思想中具有有为的一面，为所当为，罗杰斯无为中也有有为的一面，即表明咨询者或治疗者的作用在于体现出自己是一个完整的人。罗杰斯的做法是创造出一种气氛，让来访者不感到威胁和限制，自由的感受情感，探索自我的氛围，促进来访者改变和成长，以便咨询者或治疗者一起来配合达到人们心理健康。罗杰斯说：我最喜欢的并总结了我很多更为深刻的信念的是老子的一段话：“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴”。罗杰斯坚持治疗者不用自己的观点去影响来访者，不去干涉来访者的内心世界或其现象场，而是由来访者主导咨询的治疗过程，即由来访者掌握咨询和治疗的主题和方面，这是一种十分鲜明的无为而治的思想体现。

　　总之，道家“无为而治”思想反对人为干预，这与后现代主义具有某种相通之处。

　　从老子不争之德出发，从个人修养看，领导干部如能奉行不争之德，做到无名，当他们为国家和人民作出了贡献之后，仍然能在个人生活待遇和名誉地位上严格遵循“份外之物不可取，份内之物不可争”的道德准则，真正做到为国为民而不与人相争。这样既可缓解领导与群众的紧张关系，又可以营造和谐的人际环境，这对于廉政建设具有重大意义。

　　老子不争之德还包含着以和为贵的取向。与儒家和为贵的思想具有相通之处。现实生活中，充满了个人和个人，集团和集团，社群和社群，阶层与阶层的矛盾、对立和斗争。不争之德作为处理国家管理的一项原则，就是为了使斗争双方不两败俱伤，甚至同归于尽，而是通过互相协调，良性互动，化干戈为玉帛，来保持社会的稳定和发展，为人类和平相处提供了价值依据。

　　“圣人无名”，注重实效，而不注重政绩的汇报，有利地方经济持续发展，避免虚报浮夸具有意义。做事不重名利，而重实效，踏踏实实做实事，多一点实干精神，为官一任，造福一方，为地方经济发展着想，处理好名与实的关系。正确处理好名与实的关系，有利地方经济的发展，有利宏观调控，增强实干精神，避免虚报浮夸。

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　　权力价值观是关于权力的目的、意义等问题的追求及其评价的根本观点，它指导公共管理者的权力运作方向、决定其道德行为。公共管理者一旦形成特定的权力价值观，就会表现相应的行为选择，如果权力价值观一旦陷入误区，则会产生越轨的权力行为，引发道德风险。在我们当前存在的多种形态的价值观中，最具有代表性的就是两种相互对立的权力价值观，即集体主义的权力价值观和个人主义的权力价值观。集体主义的权力价值观以为人民服务为宗旨，个人主义的权力价值观以牟取个人利益为目标。公共管理者应当坚持集体主义的权力价值观，以国家、集体的利益为重，把人民群众的利益和幸福作为其价值取向的唯一标准。在个人主义权力价值观的影响下，本应为公共利益服务的公共权力往往出现错位表现。有的公共管理者把公共权力私有化，把社会公众给予的权力当作个人谋私的工具，执行多大的权力便用多大的权力为自己谋取利益；有的权力运用者把公共权力商品化，将权力异化为商品，把权力当作交换中的筹码，搞权钱交易、权物交易甚至权色交易；有的权力运用者把公共权力庸俗化，把权力变成拉帮结派、排斥异己互相利用的工具，使神圣的公共权力走向庸俗；有的权力运用者把公共权力特殊化，认为人性的尊严取决于权位的高低，人生价值的大小取决于支配权力的大小，一旦拥有权力便把自己视为特殊人物，荫庇亲朋、高高在上，却对社会公众的利益置若罔闻，凡此种种，不一而别。个人主义权力价值观影响下的公共权力错位异化严重损害了社会公众的利益，作为公共权力运行中的道德风险，往往对人民群众的公共利益造成极大的威胁。

　　现实的人在社会生活中往往会扮演多种角色身份，公共管理者也不例外，他们既是“个体”的人又是“公共”的人，这样在他们的道德选择中会经常性的面对“个人利益和公共利益的冲突”“个人义务与公共管理者义务的冲突”“本位职责与社会职责的冲突”，这种由于身份不同而形成的冲突如果处理不好就会引发道德风险。

　　第一，公共管理者个人利益与公共利益的冲突引发的道德风险。人类社会政治发展的历史表明，政府公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“公共性是政府的第一属性”[1]，公共管理者的道德价值取向是以公共利益为依归的,这种意义上的公共管理者就成了“公共”人。“所谓公共人，是指在公共领域中代表人民的公共利益，并以追求社会公共利益最大化为目标的社会人”[2]。公共管理者成为“公共人”正是现代社会的要求，也是公共管理者应当具有的特性。公共领域中的公共管理者应该拥有共同的价值观念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一个人不能够建立和拥有这种信仰，他就不应当进入公共管理者队伍中来。一个人能否成为一个合格的公共管理者取决于他能否建立和是否拥有这种信仰。而在私人领域中，个人利益追求的是一种现实的活动，个人可以提出自己的权利要求，可以通过正当途径维护自己的权利，但个人没有理由运用公共权力来扩展自己的权利。现代社会公共权力的合法性是建立在公共意志基础之上的，公共权力是代表公共利益、执行公共意志的。在公共领域中，公共利益是第一位的，如果公共权力被用来优先维护公共管理者个人权利的话，那么公共权力就会变质，发生异化。现实生活中的公共管理者经常会面对这样的冲突和选择：一方面，他们有自己的利益需求，一方面他们又是公共利益的代表者和维护者。如果他们不能正确对待自己所执掌的权力，把个人领域和公共领域混为一谈，用可以支配他人以及公共资源的公共权力牟取私人利益而非公共利益，就会导致道德风险的存在。

　　第二，公共管理者个人义务与公共义务的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的个人义务是指他们在个人领域里维护自己正当权益的职责和义务，公共义务是指公共管理者在公共领域里为维护公共利益所应尽的职责和义务。公共管理者既是公共管理的主体，同时也是一个一般的社会成员。在现代民主社会中,每一个人都拥有平等的基本自由权利。任何一个人都有自己正当、独特的个人权益，在这一点上公共管理者也不例外。然而,作为公共管理的主体，公共管理者更有责任与义务为公共利益服务，很显然，一个公共管理者作为公共管理的主体与作为普通社会成员，这两种角色如何和谐共处是个很难两全的问题。基于这两种角色期待所发生的角色职责，会发生冲突和碰撞。这种冲突和碰撞，究其实质就是为自己的利益还是为他人的利益来履行角色职责。如果公共管理者不能准确恰当地界定和维护个人的自我利益，就很难保证公共管理者个人自我利益的伦理合理性。此时，作为公共管理者个人必须要对自己的职责义务有一个清醒的认识和把握，必须有足够的道德勇气区分开个人领域和公共领域中的职责义务。当公共管理者在这两种职责义务冲突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放弃公共义务而注重个人义务的履行，就会导致道德风险。

　　第三，公共管理者本位职责与社会职责的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的本位职责是指他们在公共管理组织体系中，由于职责位置所决定了应当担负的责任与义务。作为公共管理者的社会职责是指公共管理者作为一般社会成员所应当承负的社会责任与义务。通常情况下，公共管理者的本位职责与社会职责不会发生冲突。因为，公共管理者的利益和社会民众的利益在根本上是一致的。但是，社会的现实情况是复杂的，在社会生活中经常会存在局部利益与整体利益、长远利益与当前利益的矛盾冲突。而不同的人有不同的道德认知能力和道德意志能力，在许多情境下对问题的认识有差异，不能用正确的道德理性调控自己判断和选择，往往会对现实中的邪恶妥协，而发生公共管理者本位职责与社会职责之间的冲突。在现实生活中经常会有这样的事例发生，本来按照政府和公共组织的活动原则来说，下级服从上级，地方服从中央是作为公共管理者的职业要求来贯彻执行的。但是，上级并不是万能的，上级也有错误的时候。当上级领导的决定是错误的时候，或者上级领导以代表组织的名义出现，但却是为了维护其个人的私利，这时，作为下级的公共管理者会如何面对呢？是选择服从上级的错误决定，还是选择服从维护社会公众利益的社会职责的要求？如果处理不好就会引发道德风险。在当前社会公共管理中，许多公共管理组织在授权方面会存在这样那样的问题，上级对下级有时有着绝对的决定权，上级部门和管理者掌握着下属部门和人员的职位升迁、薪酬发放、福利待遇等关系个人生活和事业发展的大事。所以，除非公共管理者有着非常强烈的社会责任感，否则在本位职责与社会职责发生冲突时，他往往不会舍弃自己的前途和未来，而更倾向于选择服从本位职责要求。这种原因引起的道德风险应该引起人们足够的重视。

　　“道德风险”是存在于委托关系中的一种道德现象，用以描述受托人不尽职责追求自身利益最大化，使委托人利益面临重大损失的危险境况。公共管理中的道德风险是和公共权力的“委托———”性质分不开的，公共管理者是由社会论文公众委托执行民众拥有的公共权力的人，民众将自己的权力授予公共管理者执行以实现社会公众的利益，而公共管理者接受社会公众的委托，承担着他们委托的义务，按照社会公众的意愿行使他们所赋予的权力并取得相应的报酬。在现实的公共管理活动中，由于公共管理者的权力价值观不同、公共管理者的身份冲突以及公共管理者的道德意志状态，使其经常有充分的机会背离社会公众的意愿采取不道德的方式来行使公共权力，给社会公众利益造成潜在和现实的损害与威胁，从而导致道德风险。

　　一、公共管理者权力价值观的迷失与公共管理中的道德风险权力价值观是关于权力的目的、意义等问题的追求及其评价的根本观点，它指导公共管理者的权力运作方向、决定其道德行为。公共管理者一旦形成特定的权力价值观，就会表现相应的行为选择，如果权力价值观一旦陷入误区，则会产生越轨的权力行为，引发道德风险。在我们当前存在的多种形态的价值观中，最具有代表性的就是两种相互对立的权力价值观，即集体主义的权力价值观和个人主义的权力价值观。集体主义的权力价值观以为人民服务为宗旨，个人主义的权力价值观以牟取个人利益为目标。公共管理者应当坚持集体主义的权力价值观，以国家、集体的利益为重，把人民群众的利益和幸福作为其价值取向的唯一标准。在个人主义权力价值观的影响下，本应为公共利益服务的公共权力往往出现错位表现。有的公共管理者把公共权力私有化，把社会公众给予的权力当作个人谋私的工具，执行多大的权力便用多大的权力为自社会科学论坛2008·10（下）己谋取利益；有的权力运用者把公共权力商品化，将权力异化为商品，把权力当作交换中的筹码，搞权钱交易、权物交易甚至权色交易；有的权力运用者把公共权力庸俗化，把权力变成拉帮结派、排斥异己互相利用的工具，使神圣的公共权力走向庸俗；有的权力运用者把公共权力特殊化，认为人性的尊严取决于权位的高低，人生价值的大小取决于支配权力的大小，一旦拥有权力便把自己视为特殊人物，荫庇亲朋、高高在上，却对社会公众的利益置若罔闻，凡此种种，不一而别。个人主义权力价值观影响下的公共权力错位异化严重损害了社会公众的利益，作为公共权力运行中的道德风险，往往对人民群众的公共利益造成极大的威胁。

　　二、公共管理者的身份冲突与公共管理中的道德风险现实的人在社会生活中往往会扮演多种角色身份，公共管理者也不例外，他们既是“个体”的人又是“公共”的人，这样在他们的道德选择中会经常性的面对“个人利益和公共利益的冲突”“个人义务与公共管理者义务的冲突”“本位职责与社会职责的冲突”，这种由于身份不同而形成的冲突如果处理不好就会引发道德风险。第一，公共管理者个人利益与公共利益的冲突引发的道德风险。人类社会政治发展的历史表明，政府公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“公共性是政府的第一属性”①，公共管理者的道德价值取向是以公共利益为依归的,这种意义上的公共管理者就成了“公共”人。“所谓公共人，是指在公共领域中代表人民的公共利益，并以追求社会公共利益最大化为目标的社会人”②。公共管理者成为“公共人”正是现代社会的要求，也是公共管理者应当具有的特性。公共领域中的公共管理者应该拥有共同的价值观念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一个人不能够建立和拥有这种信仰，他就不应当进入公共管理者队伍中来。一个人能否成为一个合格的公共管理者取决于他能否建立和是否拥有这种信仰。而在私人领域中，个人利益追求的是一种现实的活动，个人可以提出自己的权利要求，可以通过正当途径维护自己的权利，但个人没有理由运用公共权力来扩展自己的权利。现代社会公共权力的合法性是建立在公共意志基础之上的，公共权力是代表公共利益、执行公共意志的。在公共领域中，公共利益是第一位的，如果公共权力被用来优先维护公共管理者个人权利的话，那么公共权力就会变质，发生异化。现实生活中的公共管理者经常会面对这样的冲突和选择：一方面，他们有自己的利益需求，一方面他们又是公共利益的代表者和维护者。如果他们不能正确对待自己所执掌的权力，把个人领域和公共领域混为一谈，用可以支配他人以及公共资源的公共权力牟取私人利益而非公共利益，就会导致道德风险的存在。第二，公共管理者个人义务与公共义务的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的个人义务是指他们在个人领域里维护自己正当权益的职责和义务，公共义务是指公共管理者在公共领域里为维护公共利益所应尽的职责和义务。公共管理者既是公共管理的主体，同时也是一个一般的社会成员。在现代民主社会中,每一个人都拥有平等的基本自由权利。任何一个人都有自己正当、独特的个人权益，在这一点上公共管理者也不例外。然而,作为公共管理的主体，公共管理者更有责任与义务为公共利益服务，很显然，一个公共管理者作为公共管理的主体与作为普通社会成员，这两种角色如何和谐共处是个很难两全的问题。基于这两种角色期待所发生的角色职责，会发生冲突和碰撞。这种冲突和碰撞，究其实质就是为自己的利益还是为他人的利益来履行角色职责。如果公共管理者不能准确恰当地界定和维护个人的自我利益，就很难保证公共管理者个人自我利益的伦理合理性。此时，作为公共管理者个人必须要对自己的职责义务有一个清醒的认识和把握，必须有足够的道德勇气区分开个人领域和公共领域中的职责义务。当公共管理者在这两种职责义务冲突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放弃公共义务而注重个人义务的履行，就会导致道德风险。第三，公共管理者本位职责与社会职责的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的本位职责是指他们在公共管理组织体系中，由于职责位置所决定了应当担负的责任与义务。作为公共管理者的社会职责是指公共管理者作为一般社会成员所应当承负的社会责任与义务。通常情况下，公共管理者的本位职责与社会职责不会发生冲突。因为，公共管理者的利益和社会民众的利益在根本上是一致的。但是，社会的现实情况是复杂的，在社会生活中经常会存在局部利益与整体利益、长远利益与当前利益的矛盾冲突。而不同的人有不同的道德认知能力和道德意志能力，在许多情境下对问题的认识有差异，不能用正确的道德理性调控自己判断和选择，往往会对现实中的邪恶妥协，而发生公共管理者本位职责与社会职责之间的冲突。在现实生活中经常会有这样的事例发生，本来按照政府和公共组织的活动原则来说，下级服从上级，地方服从中央是作为公共管理者的职业要求来贯彻执行的。但是，上级并不是万能的，上级也有错误的时候。当上级领导的决定是错误的时候，或者上级领导以代表组织的名义出现，但却是为了维护其个人的私利，这时，作为下级的公共管理者会如何面对呢？是选择服从上级的错误决定，还是选择服从维护社会公众利益的社会职责的要求？如果处理不好就会引发道德风险。在当前社会公共管理中，许多公共管理组织在授权方面会存在这样那样的问题，上级对下级有时有着绝对的决定权，上级部门和管理者掌握着下属部门和人员的职位升迁、薪酬发放、福利待遇等关系个人生活和事业发展的大事。所以，除非公共管理者有着非常强烈的社会责任感，否则在本位职责与社会职责发生冲突时，他往往不会舍弃自己的前途和未来，而更倾向于选择服从本位职责要求。这种原因引起的道德风险应该引起人们足够的重视。

　　三、公共管理者道德意志状态与公共管理中的道德风险人的社会化需要一个过程。道德不是个体生而知之的，它存在着一个认知和接受的过程。“道德的基础是人类精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一个人的道德意志力，不同的人，其道德意社会科学论坛2008·10（下）志力的差异是相当大的，况且道德意志力的养成是个长期的过程。在这个过程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行为控制在合理的限度内，也容易引发道德风险。一般而言，人在行为中是行善还是作恶往往和一个人的道德意志状态相关。一个人为善还是作恶往往就在道德意志能否克制不道德动机的一瞬间。有道德意志的人往往在许多情况下都更有抗拒诱惑的能力。但是，道德自身的特点决定了人们在履行道德义务的过程中绝不是一帆风顺的。从主观上看，道德行为本身就意味着行为主体的自身利益在某种程度上的让渡甚至利益牺牲，这就要求人们首先要有足够的勇气来正确看待自身利益的得失。没有坚强的道德意志力，人们很难做到这一点。从客观上看，道德行为的过程还要受到许多因素的影响，诸如一个人在为善之后却没有得到社会公正的评价，甚至被人们误会和责难，这都会给行为主体带来思想上的斗争和情绪上的波动。人们能不能按照自己的道德信念将道德行为持之以恒地坚持下来关键也在于有没有坚强的道德意志力。在特定的条件下，道德意志力的强弱，往往会影响人的行为的道德性质。道德意志对道德行为的影响通常被归纳为这样几个方面：第一，对个人直接愿望的调节和控制，即当个人需要、兴趣等引起个人的直接愿望与道德要求发生矛盾时，能按社会道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的动机战胜不道德的动机。道德行为前和道德行为过程中，往往会产生各种动机斗争，能否用道德的动机战胜不道德的动机，就表现出个体的道德意志。第三，对自己情感的控制调节。即当理智与情感发生冲突时，用道德意志的力量使人的情绪服从于人的道德理智。第四，与困难做斗争的精神。第五，抗拒诱惑的能力。有道德意志的人能外界的腐蚀、引诱和压迫，保持道德高尚③。在道德意志的约束下，公共管理者的行为就会成为一种习惯，就会将一定的社会道德职责要求转化为自己的自觉行为，将一定的社会道德规范要求内化为个体的道德品质，转化为个体客观的行为活动。反之，如果没有坚强的道德意志，就会经不起外界的诱惑，不能战胜自己不道德动机，而在一瞬间选择不道德行为。所以，公共管理者道德意志的坚强与否直接决定着其道德行为的性质。如果行为不道德，就会形成道德风险，直接危及到社会公众的利益。公共管理活动作为一种客观的社会实践活动，它不是抽象的，而是具体的。它总是由现实中一个个活生生的公共管理者来承担，公共职责也是通过具体的公共管理者来履行。这些承担相关职责的具体公共管理者个体的道德状况对于公共管理活动的实施及其实施的结果会有重大的影响。也正因为这方面原因的考虑，人们在选择公共职位的实施个体时，总把他的道德素质作为一个重要品质因素加以考虑，对管理者做德才兼备的素质要求。因为只有公共管理者的道德行为很可靠、很确定时，道德风险才可能有效避免。

　　随着当代中国经济的发展，改革的深入与和谐社会的建设，公共管理的作用越来越为社会所重视。与此同时，公共管理中的人格化现象日益凸显，其带来的负面影响严重降低了公共管理的质量与效能，给人民、政府和社会带来较大危害，需要采取有效措施进行防治。

　　公共管理中的人格化现象是指与封闭性的、小群体性的农业文明社会相对应的，以“人情一身份”关系为隐性规则，建立在特殊主义取向的制度基础之上，缺乏明确的、显性的理性规则，或即使具备一定的明确规则，但在真实的管理过程中由于“熟人社会”的影响力而导致理性规则失效的现象。公共管理中的人本文由集整理格化现象具有明显的非理性、不确定性、无序性。公共管理中的非人格化是理性的，以效忠组织或国家为基础，个人的服从对象是个人拥有的特定职务；入职分离，个人只是某一特定职位的责任人，个人手中的权力只是公共权力在其身上的一种体现。而公共管理中的人格化是非理性的，以效忠某个特定的人为基础，即个人的服从对象是拥有特定职务的个人人、职不分，职位的公共权力被异化为个人的私权，用来为个人、谋取私利。

　　在人格化的公共管理模式中，官员的任免和升迁是由统治者个人的意志决定的，官员为了获得和维持手中的权力，会竭尽全力地效忠和讨好统治者，由此形成对统治者的人身依附关系，沦为统治者的统治工具。公共权力在行使过程中，时常受到血缘、地缘和人情关系的影响，导致法规制度的执行因人而异。因此，公共管理就会呈现出非理性和不稳定性，主要表现为理性规则的缺失和理性规则的失效。目前，人格化现象在我国公共管理中普遍存在。例如，国家以惠民为目的的保障性住房政策，执行下来却被披露存在大量以权谋私现象，很多保障性住房被一些官员或者官员的亲戚和朋友非法占有；看病就医等公民理应享有的权利，却因为没有“熟人”操办也许很难实现；购买紧俏商品、分房、申领中意车牌、违章处罚等，甚至在法律执行过程中都存在着因人而异的不公平现象。

　　由于人格化的公共管理实行集权化的领导和专制化的决策，独断专行的情况变得非常普遍。一方面，官员的角色身份是统治者进行统治的工具，无条件地依附于统治者，是他们获得和保存权力的前提条件。另一方面，官员的权限难以受到限制，官员占有职位和实际的行政管理资源为自己和统治者谋取利益。

　　由于缺乏理性规则和有效制约，人格化的公共管理中充满了随意性和不稳定性。机构设置存在随意性，人员使用存在主观性，规则稀缺；职责一权利一义务关系不明确；公共管理中血缘、地缘、人情关系时常支配着公共权力行驶的方向，致使法律、规则因人而异；小团体主义盛行，部门主义、地方主义、个^、主义、本位主义泛滥。

　　由于相关法律法规不健全，法律执行过程中统治者将个人意志凌驾于法律之上，加之特殊主义取向使得法律法规的执行结果因人而异，人格化公共管理中的不公现象突出，法制严重缺位。

　　由于官员的任免是依靠人情关系，并不考虑实际能力的，因此官员普遍缺乏行政管理知识和技能，加上小团体主义盛行，官员为了一己私利各自为政，导致资源浪费和管理效率低下。

　　权力的高度集中，使官员手中垄断着大量的公共资源，加上法律监管和道德约束的双重缺失，导致公权被私用，腐败滋生。

　　鉴于上述负面影响已经严重妨害我国社会主义现代化建设和国家民族的发展，探讨如何防治公共管理中的人格化现象的负面影响就有着重大的现实意义。可以从以下六个方面考虑相应的防治措施。

　　意性和不稳定性，实现由人格化向非人格化转化，需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神体现在民主、法治、规范、高效、普遍主义、实事求是和轻人情重契约的价值取向上，具体表现为公共管理制度的规范化，公共管理行为的专业化和中立化，以及官员任免和升迁的功绩主义原则等。

　　传统的政府单中心治理模式已经难以适应当今复杂多变的环境，它还为公共管理的人格化提供了体制土壤。因此，需要在契约精神的基础上，构建由政府、社会、企业、公民组成的多中心的市场化公共管理模式，在原有治理手段的基础上借助包括私域治理工具在内的各种手段，以应对各种公共难题，增强公共管理的合法性和科学性，从而达到有效防治公共管理中人格化现象负面影响的效果。

　　新公共管理学理论所提供的组织理论，对于完善我国公共管理组织结构有一定启发：由金字塔结构向扁平结构转化，由权力中心主义向服务中心主义转化，由集权向分权转化。按照任务目标原则，专业分工与协作原则，指导统一原则，有效管理幅度原则，责权利相结合的原则，集权与分权相结合的原则，稳定性和适应性相结合的原则，精简机构的原则等组织结构设计原则，努力理顺各公共管理组织的组织结构和各岗位职责，合理分工，明确职责。

　　必须坚定人民是国家的真正主人的信念，坚决把人民利益摆在第一位，坚持全心全意为人民服务的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公职人员应该正确认识和摆正自己的位置，真正成为人民谋福利、为人民服务的社会公仆。强调依法行政，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。通过建立健全法律法规，以立法的形式明确各级公共管理组织和各级工作人员的责权利，制定各项日常工作制度和行为规范，大大降低公共管理中的随意性。通过完善人员编制法、行政程序法等控制机构膨胀，解决公共管理中程序缺失的问题。

　　当前社会监督存在的知情权难以保障，监督主体缺乏应有的权威，监督主体意识淡漠，监督机制不足等问题，影响了社会监督的威力与效能。实现权利系统对行政权力系统的合理约束，保证权力在阳光下运行，推行政务公开是前提，建设新型文化、培育民主意识是基础，完善社会监督机制、实现社会监督制度化是关键。可通过完善政务公开、群众投诉和各种行政监督措施，进一步健全行政复议、行政诉讼、行政赔偿等各种责任追究机制和司法救济制度，确保对行政权力运作的有效制约，从而真正实现全面的监督与监管。

　　自我国设置公共管理硕士学位(MPA)教育以来,有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清,基础理论肤浅薄弱,学术论着自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义,理顺三者的相互关系,以促进我国的公共管理硕士学位(MPA)教育和研究健康深入发展。

　　1.何谓公共管理?有人认为,公共管理(学)就是行政管理(学)。例如,夏书章教授就是这样看的。他指出,行政管理学是从西方引进的,英文为administration,意为行政、管理,因此,有人把它译为行政学,有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质,因此,英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰,所以,有人也把它译为公共行政学,有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思,公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题,并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么,有几个问题是值得商榷的。其一,假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义,但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括,至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二,既然我们把外国在这个方面的理论引进国内,那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题,而夏老的看法没有完成这项工作。其三,当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科,把行政管理置于公共管理之下设为二级学科,表达了公共管理与行政管理有差别的意向,此时再把行政管理等同于公共管理,值得商榷。当然,夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理,而且在实践中更有重要的现实意义,因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位,扮演着主导者的角色;舍弃政府的行政管理,公共管理只是一句空线.有人认为,公共管理不是行政管理,而是新公共管理。陈振明教授说“:说到底,公共管理与公共行政还是有相当大的区别的,而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此,我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式,我称之为‘第三种途径’,而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”,就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”,它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势,令人钦佩。但是,他的观点也值得商榷。其一,他把公共管理等同于新公共管理模式,忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴,显然在概念上了以偏概全的毛病。其二,他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点,没有看到这种模式存在的缺点。据我观察,当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西,相反,强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三,有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理,另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容,这种论着上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。

　　3.陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论的学者之一。他认为,公共管理(publicmanagement)与公共行政(publicadministra-tion),不仅英文译名不同,含义也不同,公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说“:所谓公共管理是指那些不以营利为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。“”从本质上看,我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则,因此,公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。”[4]陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的,因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只“看得见的手”。但是,他的观点也值得商榷:其一,就译名而论,publicmanagement仅仅是西方新公共管理的译名,不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。administration在英文里既有行政含义,也有管理的含义,因此,publicadmin-istration既可译为公共行政,也可译为公共管理,怎么能说publicadministration就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢?

　　4.上述情况表明,当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的,对公共管理和行政管理、私人管理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段,也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。

　　论文摘要：公共管理中的道德风险严重威胁着社会的政治稳定、法制建设、经济发展和伦理秩序。公共管理中道德风险的产生与公共管理者的素质密不可分，深刻分析这些导致公共管理中道德风险的主观因素才有可能有效避免公共管理中道德风险的产生。 论文关键词：公共管理；公共管理者素质；道德风险。 “ 道德风险”是存在于委托关系中的一种道德现象，用以描述受托人不尽职责追求自身利益最大化，使委托人利益面临重大损失的危险境况。公共管理中的道德风险是和公共权力的“委托”性质分不开的，公共管理者是由社会公众委托执行民众拥有的公共权力的人，民众将自己的权力授予公共管理者执行以实现社会公众的利益，而公共管理者接受社会公众的委托，承担着他们委托的义务，按照社会公众的意愿行使他们所赋予的权力并取得相应的报酬。在现实的公共管理活动中，由于公共管理者的权力价值观不同、公共管理者的身份冲突以及公共管理者的道德意志状态，使其经常有充分的机会背离社会公众的意愿采取不道德的方式来行使公共权力，给社会公众利益造成潜在和现实的损害与威胁，从而导致道德风险。一、公共管理者权力价值观的迷失与公共管理中的道德风险权力价值观是关于权力的目的、意义等问题的追求及其评价的根本观点，它指导公共管理者的权力运作方向、决定其道德行为。公共管理者一旦形成特定的权力价值观，就会表现相应的行为选择，如果权力价值观一旦陷入误区，则会产生越轨的权力行为，引发道德风险。在我们当前存在的多种形态的价值观中，最具有代表性的就是两种相互对立的权力价值观，即集体主义的权力价值观和个人主义的权力价值观。集体主义的权力价值观以为人民服务为宗旨，个人主义的权力价值观以牟取个人利益为目标。公共管理者应当坚持集体主义的权力价值观，以国家、集体的利益为重，把人民群众的利益和幸福作为其价值取向的唯一标准。在个人主义权力价值观的影响下，本应为公共利益服务的公共权力往往出现错位表现。有的公共管理者把公共权力私有化，把社会公众给予的权力当作个人谋私的工具，执行多大的权力便用多大的权力为自社会科学论坛200810（下）己谋取利益；有的权力运用者把公共权力商品化，将权力异化为商品，把权力当作交换中的筹码，搞权钱交易、权物交易甚至权色交易；有的权力运用者把公共权力庸俗化，把权力变成拉帮结派、排斥异己互相利用的工具，使神圣的公共权力走向庸俗；有的权力运用者把公共权力特殊化，认为人性的尊严取决于权位的高低，人生价值的大小取决于支配权力的大小，一旦拥有权力便把自己视为特殊人物，荫庇亲朋、高高在上，却对社会公众的利益置若罔闻，凡此种种，不一而别。个人主义权力价值观影响下的公共权力错位异化严重损害了社会公众的利益，作为公共权力运行中的道德风险，往往对人民群众的公共利益造成极大的威胁。二、公共管理者的身份冲突与公共管理中的道德风险现实的人在社会生活中往往会扮演多种角色身份，公共管理者也不例外，他们既是“个体”的人又是“公共”的人，这样在他们的道德选择中会经常性的面对“个人利益和公共利益的冲突”“个人义务与公共管理者义务的冲突”“ 本位职责与社会职责的冲突”，这种由于身份不同而形成的冲突如果处理不好就会引发道德风险。第一，公共管理者个人利益与公共利益的冲突引发的道德风险。人类社会政治发展的历史表明，政府公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“公共性是政府的第一属性”①，公共管理者的道德价值取向是以公共利益为依归的,这种意义上的公共管理者就成了“公共”人。“所谓公共人，是指在公共领域中代表人民的公共利益，并以追求社会公共利益最大化

　　首先,马克思主义思想和马克思主义妇女理论是我们开展公共管理性别化教学的指导原则。西方的女性主义公共管理理论发端于资产阶级的妇女解放运动,马克思主义妇女理论则来源于无产阶级的妇女解放运动。中国的妇女运动产生于帝国主义的外来压迫、争取中华民族独立的革命过程中,追求男女平等依靠的理论指导是民族主义和社会主义,而不是女权主义。受到马克思主义思想影响的中国男性意识到,女性是一支重要的社会变革力量,必须解放女性,允许女性加入到解放中国、解放全人类的事业中来。中国的男性和女性在反对外来侵略和阶级压迫的斗争中建立起了革命的友谊,所以马克思主义妇女理论从阶级压迫和的视野、从男性和女性也面临着共同的问题、有两性合作的基础的角度来看待妇女解放则更符合我国国情。正如马克思主义妇女理论所指出的,妇女被压迫的根源在于私有制,是阶级压迫的一部分;妇女参加社会主义和革命是她们彻底解放的唯一道路;各种形式的压迫都是相互关联的,不能孤立地看待妇女问题,妇女的彻底解放只有到了这一历史阶段才能实现。目前,马克思主义妇女理论对公共管理性别化教学的建立和发展有着很好的指导意义。

　　其次,公共管理性别化教学离不开中国的历史文化传统。迈克尔·普罗瑟(MichaelProsser)说:“价值观是个人或群体主要通过文化交际构成的模式。它是最深层的文化,我们认为所有人都有价值观。”[1]中国文化培养出个体意识淡漠的天下理念,只有距离上的远近和关系上的亲疏,没有二元的对立,中国文化中的阴阳互补、阴阳和谐共处的两性观也不同于西方的男女两性二元对立的性别观。费孝通先生说,中国的社会体系就像在水里投入一块石头所产生的状态,以同心圆形式出现,水波四延,伸展无限。这就淡化了“我”的绝对主体性,从本体上取消了自我和他者的二元对立[2]。西方的价值观注重个体权利的自由主义,无政府逻辑的意识讲究平等地位的个体之间的自我和他者之间的二元性竞争与共存。

　　李银河指出,中国的传统性别观念与西方的一个很大的不同点在于,西方人往往把男女两性关系视为斗争关系,而中国人则长期以来把男女关系视为协调互补的关系。男女的性别角色分工和职业隔离在我国有着深厚的文化基础。人们普遍认为,人类与生俱来的生理上的差异先验地决定了女性和男性的能力和特征,两性(应该)和谐共存,其差异正好互益互补。基于这种阴阳互补的观念,有学者提出建立一种“自愿均衡”,倡导基于性别的分工,因为“分工越明显越复杂,两性间的依赖性亦增大,其结果必然产生整合后的均衡态,这种均衡态是人类自愿选择的结果”[3]。后现代女权主义的反本质主义立场,对于上述文化理念来说是颇具颠覆性的,因为它否认所谓男性与女性的截然两分,反对把某些特征归为“男性气质”,把另一些特征归为“女性气质”。因此,深信阴阳两分的中国人甚至比持二元对立性别观的西方人更难以接受后现代女权主义的反本质主义立场[4]。

　　最后,随着中国社会利益格局的多元化,当代中国也正在深化政治经济体制改革,进入了一个现代化、民主化的进程。随着我国政治经济体制改革的不断深入,中国社会转型正在加速,“中国正在由自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型,正在由农业社会向工业社会转型,正在由乡村社会向城镇社会转型,正在从封闭、半封闭社会向开放社会转型,正在从同质性社会向异质多样化社会转型,正在从伦理型社会向法理型社会转型。”[5]中国社会所发生的重要的结构性变化为中国公民广泛参与公共管理奠定了日趋坚实的社会基础,中国的公共管理历经政治导向型、经济发展型,逐步向公共服务导向型迈进。

　　“我们的政府不是一个外在于我们的势力,和我们毫不相干。在一个民主国家里,我们的政府就是我们自己。”[6]由于全球化带来的社会环境急剧变化,为了解决一系列棘手的公共问题,增强回应和抵抗危机能力,中国和世界上其他国家一样,正在自觉地进行着行政体制改革和创新,公众在与他们密切相关的、特殊事务上的参与程度正在稳步增长。这是中国女性参与公共管理的一个良好契机。李小江指出:“不仅要在社会历史范畴考察妇女的阶级属性,而且要在生理-心理学基础上考察两性差异,并力图在人类社会的本质运动中把握妇女的存在。[7]

　　第一,公共管理学是促进社会全面和谐发展的力量之一,要重视观察公共管理问题的多元视角,如性别视角,基于男女不平等的普遍事实,解决公共管理中的“妇女问题”,改变女性在社会中所处的劣势地位,争取与男性平等的各种权利。一方面,由于长期的男权中心社会从各个方面都表现出男性主导的趋向,从“男性原则”或“男性标准”出发,忽视了女性的空间存在和空间需求,在公共管理的发展中,也从未考虑女性的特殊需要。另一方面,女性对自己的性别弱势地位的认知,很大程度上表现为“集体无意识”或“集体失语”,她们不愿或倦于表达女性的性别弱势地位,对于女性弱势地位与性别排斥之间的内在联系缺乏清晰的认知,认可男性的性别优势。社会性别分析揭示的是以往任何一种学说所忽略的问题,即社会性别的等级制度。对于社会性别制度在各个文化中的产生、表现、发展、变化及其与各种政治经济制度的相互关系,与其他等级如阶级、种族、族裔、性倾向等的交叉关系等议题必须在各个国家中针对具体情况来深入具体研究,即本土化、情境化研究。

　　第二,是对所谓的公共管理学经典知识框架进行性别审视。充斥着男性霸权主义的公共管理学被装扮成“性别中立”的学科,掩饰了两性不平等的公共管理现实。我们要向后现代主义学习彻底的批判精神,需要在思考公共管理问题时要有反思自觉,注意公共管理学知识结构中内含的男性中心主义价值预设,要有对本学科的前提批判意识。公共管理理论和实践是有性别倾向的,存在于公共管理中的性别结构和文化公共管理理论上的性别歧视意识或性别盲视对两性的社会平等会产生深刻影响。学术上对男权的警觉要求我们对公共管理学的基本概念、研究方法、理论框架等进行重新建构。在公共管理学的一些中心议题上,如公共组织、公共领导、公共行政伦理、组织行为、公共管理史;在公共管理学的分支学科上,如财政预算、人力资源管理、绩效管理等方面,以社会性别意识和性别敏感为前提进行重新审视和批判,解剖所谓“中立”的学术中受社会性别影响的内容,包括揭露其中隐含着的社会性别因素,通过用社会性别分析工具去解构和重建。

　　第三,是要努力发挥公共管理学对影响社会现实的建构能力,使其理论与现实中的社会矛盾、社会问题保持着紧密而具体的联系。在解释社会时,应该充分注意到社会情境、文化背景、历史过程、价值判断的真实存在,理论的解释力是有时空边界的,并不存在唯一正确的、适用于任何时间、任何语境的理论。公共管理学在很大程度上是由男性创造、超越时空的、抽象的“真理”,因此需要还原事物本来的面目,了解局部的、个别的所具有的重大意义,改变公共管理学中根深蒂固的社会性别刻板印象,建构女性的主体身份。事物是一分为二、对立统一的,现实社会中男性和女性具备各自的性别优势,在公共管理中可以实现优势互补。随着生产力水平的提高和女性社会性别意识的觉醒,女性已经不满足于在私人领域所扮演的角色,她们在公共领域中也开始产生决策的意愿与诉求,可中国公共管理话语和实践中的性别缺席还存在。公共管理性别化教学就是要指出,我们要了解这些无法在主流政治文化思想话语中发声的人们的生存状况以及以此相伴的她们看待世界的眼光和非主流化的话语;女性特质不仅不应该受到诋毁和排斥,而且完全有理由将它们提升到与男性特质同样重要的位置并予以颂扬。以边缘人群的经验和价值观来改造男性中心的知识体系,这对任何尚存男性知识霸权的地方都具有积极意义。